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  政府要当好规则守护者  
       
  

一、加强监管势在必行

 市场、企业、政府是现代市场体系的三大主体,维护市场规则、保护企业权益是政府的重要职责。市场规则被破坏,就谈不上公平竞争;企业权益没有保障,就谈不上创新驱动。在减少行政审批、推进简政放权的同时,政府必须加强市场监管,当好规则守护者、权益维护者。从当前经济发展中企业反映较突出的问题看,加强市场监管也是势在必行。对1500家上市公司的问卷调查显示,近90%的企业认为政府监管对保障公平竞争环境的作用尚未充分发挥,其中有35%认为监管严重不到位。有41.6%的企业遭遇过知识产权侵权,有40%的企业认为用法律手段保护知识产权很难取得效果,有23.5%的企业认为近年来地方保护加重了。假冒伪劣是目前我国市场经济发展过程中最为普遍的破坏市场竞争秩序的行为,我国生产销售的假冒伪劣产品范围之广,几乎涉及工业生产和人民生活的各个领域。调查问卷结果显示,有1/4以上的制造业企业和批发零售业企业都认为假冒伪劣问题很严重。很多企业反映环保、安全、质量等方面监管力度不足,导致违规成本低,守法成本高。行业标准落后且实施不严,导致准入门槛过低,落后产能不断扩张。总体看,与我国的市场规模和复杂程度相比,监管能力太弱阻碍了产业结构升级。企业呼吁,政府干预要减,监管能力要强。显然高层是看到了这些问题。在大力简政放权的时代背景下,国务院这次出台《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(以下简称《意见》),可以说是深谋远虑的结果,恰逢其时,势在必行。

 二、针对突出问题完善市场监管,同时必须防止监管走形

《意见》的一个重要特点是坚持问题导向,针对当前市场体系不完善、政府干预过多、监管不到位和服务缺位等问题,提出了一系列措施,想新招、出实招、力求管用,不面面俱到。这些措施中有很多是第一次提出,既有很强的针对性,也是改革亮点;也有很多已经在一些地方有了试验和示范,并取得了较好的效果,可进一步向全国。当然,改革重在落实,要把这些措施落实到位并不容易,《意见》中一些措施虽然只有一句或几句话,但其背后包含着大量的配套改革,甚至是牵一发而动全身,如果操作不当,甚至会带来负面影响。一些措施如果不进行正确理解,也可能会被扭曲、被异化,因此在实施中必须要打破部门利益,加强引导,防止监管走形。以几项措施为例。

 1、改革准入制度,解决市场准入难的问题。这次《意见》把放宽准入作为改革市场监管的重要内容,很有针对性,提出的五条措施,如果能很好落实,将对推动形成统一开放市场、促进公平竞争有重要意义。负面清单制度是破解准入难题的一个重大制度创新,政府以清单的方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,清单之外的,各类市场主体皆可依法平等进入。实施这项改革的关键是要保证负面清单不能过长,否则就失去了改革的意义。工商登记制度改革的亮点是由先证后照改为先照后证,这就使得企业的注册更加快捷。国内一些地方在推进这项改革试点后,新生企业数量明显增加,说明这项改革措施起到了较好的效果,应该在全国加快。在解决“证”的问题后,下一步还应解决“照”的问题,毕竟在很多领域,光有证还不能开展业务,必须有照,也就是各类许可,这涉及到多个管理部门,需要逐一清理,该管的要管住,不该管的必须坚决放开,否则,即使注册成立了新企业,没有业务许可,最终也只能变成僵尸企业。

 2、强化信用监管,解决市场主体不守信的问题。信用是市场经济的基石,全国统一、开放的企业诚信体系和开放透明的政府诚信体系是完善市场监管的重要基础。《意见》提出加快市场主体信用信息平台建设、建立健全守信激励和失信惩戒机制、积极促进信用信息的社会运用等措施,通过建立健全经营异常名录、“黑名单”、市场禁入制度等,在市场监管领域强化信用监管,争取让守信者一路畅通,让失信者寸步难行。这项措施既是基础性,也有威慑性。特别是黑名单制度,一旦企业上了黒名单,按规定就会“一处违规,处处受限”,失信主体会在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、工程招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产许可、从业任职资格、资质审核等多个方面会受到限制。在信用监管体系比较健全的一些发达国家,企业和个人普遍非常重视自身信用,失信的成本之高会让失信企业望而却步。可以预计,这项改革如能坚持推下去,敢于克服一些制约信息征集和共享的制度性障碍和部门利益束缚,相信我国的信用环境会有一个大的改观。需要注意是,在加强对企业信用管理的同时,也必须加强政府自身的信用建设,一些企业反映,他们最怕的不是企业间的失信违约,最怕是政府不讲信用,相对于政府失信,在实际中企业往往束手无策,只能听之任之。同时,也要防止一些政府部门利用信用管理手段变相干预企业经营或寻租,这也是企业对实施黑名单制度等信用监管手段顾虑的地方,他们提出必须进一步制定相关实施细则,如什么情况下要进入黑名单,进入后在什么情况下能出来,程序是什么,企业有异议时,能否有有效的申诉机制等。因此,好的制度制定出来后,必须要有防止其在实施中被扭曲、被走形的机制,否则,再好的制度往往也会适得其反。

 3、加强法律约束,解决地方保护和市场分割问题。地方保护有多种形式,一种形式是限定对象,以行政命令或下发文件的形式,用强制手段来扶持本地企业和产品。比如,国内各个示范城市采购新能源汽车时,基本都优先采购地方企业的产品,基本是“当地政府只补贴当地企业”。另一种形式是设置壁垒。不少地方实行“以投资换市场”,要求跨区经营的企业必须在当地组建独立法人机构。这就导致重复建设、投资低效分散,资源浪费严重。这次改革提出要对各级政府和部门涉及市场准入、经营行为规范的法规、规章和规定进行全面清理,废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法,纠正违反法律法规实行优惠政策招商的行为,纠正违反法律法规对外地产品或服务设定歧视性准入条件及收费项目、规定歧视性价格及购买指定的产品、服务等行为。这些都抓住了地方保护和市场分割问题的要害,先把法规和规章清理出来,然后逐个研究其立改废的问题,地方保护的依据就会减少,市场分割的问题应该可以得到很好的解决。从法律角度来破解地方保护问题确实是改革的一个亮点,为更好地解决这个问题,政府还可从体制改革入手,改变过去主要以经济发展指标考核政绩的做法,逐步将营造统一开放、公平竞争的市场环境作为干部考核的重要内容,尽力为企业提供相对公平的竞争环境。如果考核的指挥棒调整了,地方追求市场保护的动力就会改变。

4、改进监管执法,解决执法者违法的问题。我国现有的市场监管部门存在很大程度上的监管缺位、执法不严、违法不究问题。现实中由于监管执法中自由裁量权过大,重检查、处罚,轻培训、指导,使得企业在接受相关部门的检查或处罚时,“找关系、托熟人”以期被照顾或避免“被特别照顾”的情形已成为常态,执法人员在行使职权时暗示采购其指定产品或索取好处的现象时有发生。这次改革提出要严格依法履行职责、规范市场执法行为、公开市场监管执法信息、强化执法考核和行政问责等措施,要把权力关进制度的笼子里,让权力在阳光下运行。这对改进市场监管、改善市场监管部门的形象有重要意义。从企业反映的情况看,一方面企业希望监管到位,另一方面又非常担心监管权力被异化,担心一些部门借加强监管之名行“扩部门、增编制、加预算”之实。因此,对监管执法的改革要有第三方评估,发现问题及时纠正,必须坚决防止因为少数害群之马而毁了监管体系的形象。

5、推动监管流程再造,解决监管服务不到位问题。在实际运行中,企业对监管程序不透明,程序过长过繁有很大意见。加强监管不能再叠床架屋,再去增加不必要的机构和不应的流程。这次改革提出管好“两头”,“一头”是对市场主体,明确“法无禁止即可为”;“一头”是对监督者,要求“法无授权不可行”、“法有规定必须为”,要做到公平文明执法,要提高服务意识。监管的本质是服务,降低监管成本就是降低企业成本,提高监管效率就是提出企业效率。这次改革要求各部门必须依法公开权力流程,公开市场监管执法信息,这有利于提高监管效率和服务水平。下一步,还需要在理清各种权责关系的基础上,对监管过程或办事程序进行重新设计和安排,以缩短循环时间,规范运行程序,实现政府监管高效化。同时还要加强日常宣传与指导,很多企业反映其经常会在不知情的情况下发生非主观违规,这与监管部门的日常工作不到位有关系。特别是消防、安全、质量、环保等方面的法律法规种类繁多,更新频繁,由于获取相关法律法规的渠道不明确,往往会出现企业的反映速度跟不上法规变化的情况。应在加强检查和执法的同时,多渠道、多方式加强宣传和培训,加强对企业的实地指导,提高企业及其相关工作人员的专业水平和对相关法规、政策的理解水平。

 6、发挥社会力量的作用,解决监管能力不足问题。在监管体系中,社会机构具有独立性、专业性、权威性,将其融入监管体系有助于提高监管效率,缩小政府规模,节省行政开支,降低监管成本。如在资本市场,若监管部门直接审计企业财务,将难以承担监管和人员成本。由于引入了会计师制度,会计师可以代替监管部门对企业进行财务审计,监管部门只需依据其出具的审计报告对企业财务进行监管,并建立专门针对会计师机构的监管制度。我国传统市场监管主要依靠政府,以往加强监管最终导致政府机构扩充,人员增加,行政成本上升,对企业干预加重,滋生出寻租空间。尤其是近年来,食品安全、产品质量、安全生产、环境保护等领域的市场监管问题较为突出,但政府部门受自身能力的限制,难以实现对上述领域的有效监管。这次改革明确提出要发挥行业协会商会的自律作用、发挥市场专业化服务组织的监督作用,发挥公众和舆论的监督作用,调动一切可以调动的积极力量,促进市场自我管理、自我规范、自我净化。这一方面会弥补监管力量不足,另一方面又会极大地促进社会机构的发展。需要注意的是,在发挥社会力量的同时,政府也要加强对社会机构的监管,要完善事后监管机制,加大处罚力度,提高第三方机构的失信、违规成本,对假冒知名机构,提供虚假评估检测报告等行为要严厉查处,维护社会机构的公信力。(张永伟,国务院发展研究中心研究员,中国发展研究基金会副秘书长) 

 

  
 

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